Por: Roberto Candelaresi
Introducción
Ningún gobernador de Buenos Aires ha logrado ser elegido presidente de la Nación por sufragio universal. Una misteriosa constante en la política argentina. Aunque la provincia concentra el 37% de las listas electorales, genera el 35% del PIB nacional y ocupa el 10% del territorio, no tiene autonomía de la Casa Rosada.
La contribución de la Provincia de Buenos Aires (PBA) al ganador de cada elección presidencial promedia el 38%, desde el 35% con De la Rúa hasta el 44% de Kirchner. Si miramos la espiral de la historia, podemos ver que esta dependencia es una peculiaridad estructural.
El distrito más decisivo para la política nacional es al mismo tiempo, y precisamente por eso, el más presionado por las determinaciones del poder nacional. Por esta razón, sus gobernantes visten el manto de la ambigüedad, la fuerza y la debilidad entrelazadas.
Las dos cosas están ligadas: por su peso en la política nacional, el gobierno nacional no puede dejar librada a su voluntad a la provincia de Buenos Aires, y trata por todos los medios de controlar al mayor distrito. Debido al propio peso de los votos, las características provinciales también tienen un impacto en la política nacional. La superposición entre ambos poderes (nacional y provincial) es electoral, política, económica y social.
Desarrollo del enredo
El origen del enlace de poderes, se puede atribuir parcialmente a que la provincia, cuando se gestó la Ley de Coparticipación en los ‘80, cedió una importante parte de sus recursos equivalentes a favor y en pos del desarrollo de otras provincias menos favorecidas económicamente. Un acuerdo político que debería revisarse, dado que el distrito bonaerense siguió admitiendo la migración desde el “interior” del país, superpoblando áreas que necesariamente generan demandas de servicios básicos, lo que motivó a lo largo del tiempo, deficiencias en infraestructura y otros indicadores socioeconómicos negativos, en particular para el conurbano.
Por la significancia del conglomerado urbano, es un tema de preocupación a nivel del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Esta inquietud presidencial, motiva acciones y asistencias (“soluciones”) desde el poder central, lo que naturalmente genera un poder de influencia sobre la población y dirigentes locales, que limita la autonomía del gobernador provincial.
En suma, las experiencias democráticas recientes muestran que la confrontación se canaliza únicamente a través del conflicto político, que suele derivarse de la imposición de nombramientos gubernativos por parte del poder nacional (La mesa chica).
La influencia provincial en las elecciones nacionales se correlaciona con la frecuencia de figuras nacionales en la política de Buenos Aires. Debido a la superposición de los dos poderes interactuando, las elecciones en Buenos Aires tradicionalmente no son muy atractivas.
Los candidatos a gobernador saben que dependen de los votos que los intendentes suburbanos puedan obtener desde abajo y de los votos que puedan heredar de arriba hacia abajo de los candidatos presidenciales que llevan anexados a su boleta. (Los candidatos presidenciales tienden a obtener mejores resultados en la PBA que sus propios candidatos a gobernador).
Otra consideración: muchos electores perciben que el candidato (cual sea) poco podrá cambiar la situación de vida (a diferencia de otros distritos), por lo que el Voto en Blanco es comparativamente más elevado en comparación al de otras provincias y a las experiencias de presidenciales.
Como las intervenciones no son comunes (sino políticamente costosas) los PEN tratan de controlar la PBA con discrecionales Aportes del Tesoro Nacional (ATN), es decir recursos financieros, necesarios por la “injusta” coparticipación ya señalada. Como demandante de esos fondos, y “no dueños” de los caudales, desde esa posición de dependencia, se diluye su fortaleza electoral, y se evita la capacidad influencia de la provincia sobre la política nacional.
Para mantener la estabilidad del Gobierno Nacional necesitan ese control. [Alfonsín y De la Rúa acortaron sus mandatos por carecer de gobernadores propios]. Así y todo, un gobernador con alta capacidad de movilizar amplios sectores populares y/o estamentos corporativos, tendría poder para contraponer a la casa rosada.
Lo que ya constituye un axioma en el peronismo sería: quien quiera ser el líder del PJ a nivel nacional debe primero asegurarse el control del peronismo bonaerense, por eso se verifica la fluidez de contactos presidenciales con los intendentes del Conurbano Bonaerense (CB). (Ver Duhalde y luego Kirchner).
Otra consecuencia de este fenómeno es que la provincia no produce figuras políticas de peso. Los gobernadores han sido todos figuras nacionales [Cafiero, Solá, Ruckauf] o de la CABA [Meijide// Scioli] con visibilidad, apuntados por los presidentes o los candidatos presidenciales.
Por el peso electoral del CB en el plano nacional, que representa el 30% de todo el electorado del país, hay una imbricación especial con el Poder Central. Geográficamente el cordón bonaerense está naturalmente más atado a la Capital Federal (en tanto sede del P.E.N.) que, a La Plata, donde se asienta el gobierno provincial del que ‘administrativamente’ dependen. La Plata nunca fue la cabeza política. No hay un aparato político centralizado en la provincia tan grande y diversa. Esa ligazón de todas las unidades sub-provinciales (que funda su origen en lo “material”) con Casa Rosada, existe a pesar de ser circunstancialmente más o menos favorecidos.
Como resulta lógico, la política del poder municipal está fuertemente impregnada por la territorialización de la acción y la gestión, en otros términos; los votos de los Intendentes dependen de ellos mismos, y no del gobernador. Pero, a su vez, las tensiones, conflictos o cooperación entre los vínculos del Poder Central con el gobierno provincial, incide en la gobernabilidad del país, aún a costa de la falta de autonomía por el poder central, y repercute en las administraciones locales. Toda una compleja trama de articulación entre los tres niveles.
Una experiencia destacable, en tanto modificó los términos tradicionales de los vínculos, fue la creación en los ’90 del Fondo de Reparación del Conurbano, una suerte de compensación por los déficits incurridos por la provincia que explicáramos más arriba. El gobernador E. Duhalde, habiendo pactado ese remedio con el entonces presidente C. Menem, construyó una eficiente maquinaria electoral provincial administrando esos créditos, con lo que ganó la simpatía y adhesión de muchos intendentes del área metropolitana, forjando una lealtad, que antes y después, se pactaba con el nivel nacional, siempre por la avidez de los medios y recursos.
Visitando las “comunas”
Los intendentes cuentan en su órbita de acción –en general– con pocos contrapesos, esto es, cierta discrecionalidad permitida por el plexo normativo municipal y la relativa autonomía que les garantiza la constitución provincial, con lo que suelen ser capaces de concentrar el manejo de los recursos propios, asistencias provinciales, y programas o proyectos nacionales. Esto último es pacífico, siempre y cuando cuenten con el aval del gobernador en funciones, que funge parcialmente como filtro del flujo financiero al que los municipios pueden acceder.
A propósito del marco legal que los ampara, tengamos presente que, en el régimen municipal, la constitución provincial es laxa (indefinida) respecto de la posibilidad de reelección, y, de hecho, un gran porcentaje de los intendentes repite mandatos y reitera. La estadística histórica señala que en al menos 2 de cada 3 elecciones en el ámbito provincial, se impone quien está en funciones, o en su caso, su “delfín” como sucesor designado.
Una de las claves para ser un candidato exitoso es construir un aparato con los recursos del propio manejo de la gestión. Un aparato que debe ser bien manejado para no permitir construir otras figuras alternativas ambicionando el Ejecutivo.
En un 25 % de elecciones municipales hay renovaciones o cambios en la gestión. En estos casos, el impulso más fuerte para desplazar a un jefe, tiene que ver con estímulos o promociones provenientes del nivel provincial o nacional; por circunstancias internas (conflictos entre líderes o padrinos) del partido gobernante, o ante renovaciones políticas generales, que afectan y desequilibran la balanza local.
Articular adecuadamente lo local, lo provincial y lo nacional -sobre todo en la confección de listas- constituye una parte importante del arte de supervivencia de los jefes comunales. Su continuidad a su vez estará condicionada por la estabilidad que logre durante su gestión, a veces ello requiere de habilidad para posicionarse (o reposicionarse) frente a las disputas que puedan existir entre el nivel federal y el provincial. Las alineaciones suelen mutar en el ámbito del CU. Pero también dependerá de su capacidad de lograr verticalidad para con su legislativo municipal, negociando con la oposición si no cuenta con mayoría propia en el cuerpo de concejales.
La lógica de poder en el conurbano, tiene como centro dos pilares:
- El personalismo de los líderes locales.
- Los aparatos construidos en torno a ellos, (que virtualmente en los últimos años reemplazaron a los partidos).
Asimismo, una peculiaridad que no se repite (normalmente) en otros conglomerados: una mutua dependencia con el poder central, que esbozamos más arriba. Pero estas características singulares que son tan dinámicas, y, con liderazgos locales muy disímiles a veces, entre territorios vecinos, hace que la vida institucional del partido político al que mayoritariamente pertenecen – en teoría – los jefes municipales, sea determinada por fracciones, sin consolidarse un sector hegemónico, aunque los actores individuales que permanezcan en la lid política sean los mismos. Los aparatos partidarios de cada nivel, no funcionan de igual modo para las elecciones municipales, provinciales o nacionales.
¿Liderazgo provincial como remedio?
María Matilde Ollier, historiadora y politóloga, es autora de un texto que ilumina acerca de estas cuestiones de imbricación entre las políticas nacional, provincial y el conurbano bonaerense, la que permite descifrar los caminos de acceso y permanencia de los ejecutivos locales. La investigación fue plasmada bajo el título Atrapada sin salida – Buenos Aires en la política nacional (1916-2007)
La hipótesis de Ollier sugiere que un Liderazgo Provincial Fuerte (LPF) mantiene unido al partido justicialista bonaerense, más allá de la fortaleza de un presidente peronista. Contrariamente, un Liderazgo Provincial Débil, habilita el surgimiento de desafíos opositores intra peronistas con consecuencias a nivel nacional.
El LPF conceptualmente sería una serie de atributos que destacan a un dirigente, que le permitiría operar en diversas dimensiones logrando:
a) Una relativa autonomía en relación al presidente de la nación, que implica; centralizar recursos económicos, la designación inconsulta de funcionarios, el armar listas de legisladores nacionales y provinciales de su preferencia, etc.
b) Sostener la Jefatura del PJ Bonaerense, para ejercer un verdadero control político, lo que le posibilita el trabar a líderes / funcionarios nacionales de intervenir en los asuntos provinciales, ser capaz de evitar las escisiones o contener a los perdedores para que no salgan de la coalición, disciplinar a la mayoría de los intendentes del CB y que no busquen alianzas por fuera del distrito (directamente con el nivel nacional), y, mantener expectativas favorables sobre el futuro de la dirigencia partidaria.
Como hallazgo de su trabajo concluirá que; independientemente de la fortaleza del presidente peronista, la ausencia de un LPF impide el control del peronismo bonaerense. En la serie histórica estudiada, comprobó que sin Liderazgo Fuerte, actores locales y dirigentes medios se lanzan a construir coaliciones disidentes por fuera del distrito y/o del partido [De Narváez // Solá // Massa].
El presidente en funciones, tiende a preferir un jefe provincial débil para controlarlo, esto es, que no rivalice, pero ante un liderazgo provincial débil el PJB se divide y la escisión debilita electoral y políticamente al presidente. Un LPF lo mantiene unido y no deteriora su poder. (Paradójica conclusión)
Conclusiones
La historia de la provincia de Buenos Aires, a pesar de sus notables particularidades, es inseparable de la historia nacional. La política de Buenos Aires es un cruce entre los niveles nacional, provincial y local, propio de las dinámicas políticas de países federales como el nuestro, que hay que interpretar.
El gobierno proporciona un estado de bajo control al servicio de la construcción de liderazgos políticos territoriales y para formulación de políticas en el sistema CB. Los líderes locales deben tener en cuenta una variedad de intereses corporativos territoriales, sectoriales y partidistas.
Los paradigmas más comunes de la democracia no son adecuados para explicar esta interdependencia del Estado y la política. En esta realidad existen pirámides jerárquicas de lealtad con superposición (y traición), uso de recursos para establecer legitimidad y obediencia, etc.
Dentro del ‘conglomerado justicialista’, el impacto recíproco de Nación y Provincia juega siempre el contexto de personalización de la política, por lo que los atributos de los líderes suelen ser puesto a prueba en la multiplicación de las relaciones personales, pero donde siempre la referencia identitaria termina siendo determinante. La cohesión identitaria se debería a la presencia de una serie de jefes locales (casi siempre los intendentes), que negocian sus posiciones con el líder correspondiente (sea gobernador o presidente).
Eso último nos permite decir, que la subordinación del partido al gobierno, está en realidad sujeta a las funciones ejecutivas. Es desde la función pública (el poder reside en el gobierno [el que maneja la caja], como apotegma) que en el peronismo se constituye como instancia de representación colectiva. El partido en épocas no electorales se diluye, a menos que juegue en la oposición.
Por ello, para autonomizar realmente la política bonaerense, debe emerger un dirigente que lidere con firmeza (al estilo Duhalde) desde la propia provincia, pero esto no puede ocurrir si institucionalmente, el Partido Justicialista Provincial, sigue siendo un sello, una pequeña estructura burocrática que solo se ejercita en periodos electorales, y aún así, dependiente de los aparatos electorales que los dirigentes locales manejan.
Pero esa realidad no se puede materializar por lo que vimos, si no existe un acuerdo político desde el ejecutivo nacional habilitando recursos ingentes, para que el gobernador pueda disponer a su criterio conforme los intereses provinciales y consolidar así su liderazgo en el territorio. ¿Se vencerá alguna vez el prejuicio de no alimentar al oso?
