Por: Roberto Candelaresi
Introducción
El mundo marcha hacia lo que se conoce como transición energética, esto es, una reducción de gases de efecto invernadero, transformando las fuentes y modos de producción de energías, racionalizando el consumo por eficiencia y modificando las externalidades negativas. Concretamente se trata de reemplazar paulatinamente los motores de combustión (que emiten carbón) por otros impulsados con baterías eléctricas. La industria automotriz se puso a pleno con la transformación, y la producción de vehículos impulsados con esa energía hoy, crece a desmedro de la motorización tradicional a hidrocarburos. Es un acuerdo internacional, frente al cambio climático en progreso. En ese proceso, el litio –del que el país tiene grandes reservas a nivel mundial– es un componente fundamental para las baterías a emplear.
Es indudable entonces, que si somos poseedores (como nación) de un recurso cuya demanda ya crece a un ritmo geométrico, y las expectativas son de una ampliación ilimitada prácticamente en los próximos 15 o 20 años, la explotación del mineral podría ser una tabla de salvación, para nuestra inestable, fugadora de capitales y altamente endeudada economía. Una verdadera promesa de futuro bienestar, ¿verdad?.
Pero, la realidad es muy compleja al decir de Morin, y los factores que operan suelen ser múltiples, influyentes y variables, por lo que los resultados de un determinado proceso pueden ser muy diferentes, conforme se den las acciones de los actores del mismo. En otros términos; qué INTERESES prevalecen en el juego de poder, que siempre subyace en todo actividad económica para apropiarse de sus FRUTOS, tanto más, si se trata de la explotación de un recurso considerado internacionalmente ESTRATÉGICO.
Tenemos entonces, que estamos frente a una potencial plataforma de desarrollo nacional y regional, pero para plasmarla deben ponerse en consideración, todas las oportunidades y amenazas que una actividad minera conlleva siempre. Atender los riesgos de explotación o eventuales impactos negativos en el medio ambiente y en las poblaciones cercanas. Planificar el mismo tiempo, las posibilidades para desarrollar capacidades productivas y tecnológicas que la propia actividad principal genera.
Nos proponemos en esta nota simplemente presentar el asunto, tratando de visibilizar las aristas a considerar en un abordaje integral, que necesariamente las autoridades políticas deberán acometer para no dejar escapar esta real posibilidad de generar riqueza, pero para provecho de la nación argentina en general, y en particular, para el bienestar de los provincianos, dueños de ese y otros recursos, que mercen, evitando que se aplique solo un régimen extractivista que los despoje de ellos (con la anuencia irresponsable o corrupta de las autoridades locales y nacionales), por unas monedas que solo alivien la coyuntura, pero empobrezca el territorio para el futuro.
Repasaremos el marco normativo, las políticas de promoción, la conciencia acerca de la sostenibilidad y valor estratégico que la clase política actual posee [spoilers: un alarma fue la aprobación parlamentaria del RIGI anexo de la Ley “Bases”, un régimen de una concesión escandalosa al capital internacional, que nos refiere a un status semicolonial; otro problema serio es el cortoplacismo que campea en la clase dirigente nacional, incapaz de prospectivas], y estaremos atentos para describir propuestas de acción para aprovechar el mineral en beneficio de nuestro desarrollo y aportando valor.
Matices del tema
Digamos que este cambio en marcha, se da en el marco de una tensión geopolítica creciente entre los tres espacios que dominan la economía global: Estados Unidos, la Unión Europea y China. Las potencias compiten por asegurar su participación en esa tranformación productiva, y para ello, además de la innovación cinetífico-tecnológica, pretenden garantizarse el acceso a los materiales necesarios (litio, cobalto, níquel, cobre, etc.).
En principio, este escenario plantea un mayor margen de maniobra para los poseedores de esos insumos naturales. Es decir, una oportunidad de aprovechamiento. Pero esto solo es así, si existe la DECISIÓN POLÍTICA de plantarse como actor con un recurso valioso, sin someterse a dictados o “consejos” de otras potencias en competencia, hegemónicas o no.
Los salares andinos de altura esperan más inversiones, para aumentar significativamente la oferta argentina en lo global.
Pero insistimos, con una mirada de proyecto nacional, ha de pensarse como lograr que el desarrollo del sector extractivo, supere la mera economía de enclave y sirva también para promover un proceso de diversificación productiva, y su consecuencia, un cambio estructural.
Se trata de vincular la actividad extractiva con la economía nacional. En ese sentido, hay al menos dos vías conocidas: la Fiscal, cuando el Estado se apropia de una cierta proporción de la renta del sector y con ello promueve o financia otras objetivos del desarrollo, o, la Productiva, donde se ensamble la actividad minera con la estructura u oferta local, desarrollando proveedores nacionales de servicios (transportes, catering, indumentaria, provisión de enseres y maquinarias, construcciones de obra civil, etc), si es necesario, o, aprovechando lo producido (parte de él, ya que la mayoría se destinaría a la exportación para abastecer el mercado mundial) para que fabricantes nacionales agreguen valor con manufacturas de bienes terminados, o procesamiento industriales de transformación del producto original.
Importante es comprender que ninguna actividad por sí sola determina el desarrollo de una región o país. Es el marco de políticas en que se despliega la actividad que pueden generar un efecto positivo. Un marco regulatorio que ordene todos los procesos, y políticas que regulen umbrales de exigencia para beneficiar al territorio, la población y al fisco, por ejemplo porcentajes requeridos de participación de socios locales para las etapas extractivas, la intervención de centros de estudios locales [universidades, laboratorios, I&D de empresas, etc.] para resolver desafíos productivos, y todo tipo de valorizaciones y mensuras del producto.
Marco actual
Téngase presente que a partir de la reforma constitucional del ’94, las actividades productivas de recursos naturales, tienen una connotación de federalismo, ya que estos últimos, son de propiedad de los estados provinciales, por lo que la injerencia de los mismos en cuanto a su explotación (no necesariamente en su uso) es una necesidad y característica del régimen vigente.
El Código de Minería y la Ley de Inversiones Mineras son – a nuestro entender – excesivamente liberales a favor de los empresarios privados, ya que le conceden un amplio margen de discrecionalidad para administrar la explotación y su destino, y, dado el cúmulo de insentivos (supuestamente para atraer inversiones extranjeras), no se avizora un beneficio significativo para la provincia ni la nación. Por ejemplo, ni se considera la participación estatal en la renta –vía retenciones u otros gravámenes– en el caso de periodos de ganancias extraordinarias, por subas de precios ante demanda sostenida u otra causa [fenómeno ciertamente muy probable].
Por de pronto, el ´regimen recientemente promulgado, con tantos beneficios concedidos a los inversores, no considera en absoluto, la implementación de políticas productivas nacionales, o al menos orientadas para incorporar capacidades tecnológicas, aprovechando la disponibilidad del material extraído, en un determinado cupo que podría quedar en el país. No se contempla ninguna agenda de transformación productiva para las regiones recurso-habientes. Las propias autoridades subnacionales, en consuno con el gobierno «libertario», privilegia los proyectos de inversión solamente, con una mirada financiera mas que económica. Se prioriza la obtención de divisas que el sector puede generar, antes que el potencial de desarrollo.
No existe un ente nacional (o empresa estatal) específico con capacidad técnica, que articule institucionalmente iniciativas para la minería, o coordine la implementación de políticas públicas que puedan diseñarse para el sector. Se podría pensar en su creación, aprovechando la experiencia de gestión operativa de Fabricaciones Militares y de Y.C.F., instituciones que explotan recursos mineros y elaboran productos.
Otro tema que es menester abordar desde la política, es elaborar en conjunto, un esquema tributario sobre la actividad, para que resulte más eficiente y provechoso para ambos niveles de gobierno. Sin descuidar, desde ya, la fragmentación existente dentro del mismo gobierno nacional respecto a iniciativas que deberían ser articuladas, antes de tratar de coordinar los proyectos con los gobiernos provinciales. Pero, para que ello ocurra, debería haber una visión estratégica establecida en el ámbito federal, que no existe al presente.
Restricciones y Oportunidades
El enfoque debe ser integral, incluyendo matices productivos tanto como fiscales. Las aspiraciones provinciales de desarrollo local, desde ya han de ser consideradas, para apoyarlas o, compensarlas. Todo lo cual se logra diseñando un Plan Nacional de Desarrollo más o menos virtuoso, ciertamente, y no en el marco de definiciones elaboradas ante urgencias y exigencias impuestas por la coyuntura.
La Ley «Bases» recientemente sancionada, contempla un régimen excepcional para ciertos proyectos mineros (litio, cobre, oro, etc.) que los “libera” de normas fiscales, cambiarias y aduaneras generales, garantizándoles a los inversores una “estabilidad impositiva” por 30 años!.
Suenan a «enclave» esos proyectos y sus procesos extractivos, y tal característica, en un país democrático y medianamente ‘moderno’, augura inestabilidad de esa condición, ya que limita la política económica del país, al habilitar ilimitadamente una explotación de un recurso NO RENOBABLE, con escaso beneficio para el pueblo de la nación. Seguramente será [o debería ser] revisado por algún otro futuro gobierno popular.
Visión estratégica: los Estados son responsables de formular políticas y estrategias para utilizar el litio como plataforma de desarrollo socioeconómico, científico, tecnológico y productivo a nivel nacional y regional.
Desarrollo de proveedores la industria (24%), la construcción (17%), el comercio (15%), los servicios profesionales y empresariales (10%), el petróleo y gas (8,7%) y el transporte y la logística (8%).
Desafíos:
Vencer las políticas y prácticas de abastecimiento de las grandes empresas mineras que priorizan sus contratos globales y establecen barreras de entrada a proveedores locales.
Ausencia de marco legal nacional para estimular la generación de proveedores locales. La falta de información sistematizada a nivel federal exponiendo demanda minera y la oferta doméstica de capacidades.
La escasa articulación entre las necesidades productivas, los desafíos socioambientales del sector minero y las agendas de trabajo del sistema público científico-tecnológico y de innovación.
Transparencia en la publicación de información sobre cuánto dinero y en que gastan las empresas extractivas. Se requiere la construcción de consensos entre actores públicos y privados y explorar reformas sobre la reglamentación vigente.
Promover la innovación e investigación aplicada, la articulación público-privada para la I+D (investigación colaborativa) y el fortalecimiento de capacidades institucionales con estímulo a la Economía del Conocimiento .
Manejos de Sostenibilidad
Los desafíos ambientales son prioritarios. Debe preservarse del impacto minero, el balance hídrico y la calidad del agua de la cuenca y, la biodiversidad del área donde se desarrolla, la eventual modificación del paisaje y el ciudado en el tratamiento de residuos.
A nivel social, la actividad debe convivir con las economías regionales, y las prácticas sociales y culturales de la comunidad de los salares. El Estado debe garantizar la responsabilidad socioambiental.
La sostenibilidad económica solo se logra mejorando la capacidad estatal de capturar porcentualmente el valor generado en su territorio para volcarlas en beneficios de la comunidad, favorecer el entramado productivo local y la innovación nacional.
Todos esos desafíos, deben ser abordados mediante iniciativas o políticas públicas que establezcan mecanismos de consulta y participación popular (multiactor en su diseño) tempranas y simétricas, tanto para planificar como para resolver problemas comunes de implementación. También es necesario crear organismos con capacidad de monitoreo y fiscalización [control] de toda actividad vinculada a estos proyectos de inversión extractiva.
En el marco geopolítico, ha de considerarse prioritario que los niveles de gobierno del país, enfrenten con exigencias a los países demandantes de los recursos naturales, sin perjuicio de lo poderosos que sean. La primera de ellas, es que las comunidades locales obtengan beneficios económicos directos, bajo el principio de justicia, que las compañias explotadoras cumplan además, estándares sociales y ambientales y, la transferencia de capacidades hacia la nación proveedora. Ello es así, pues se considera un obstáculo para el equilibrio de las relaciones internacionales y el mutuo beneficio bilateral, la debilidad institucional y de capacidades estatales en el país productor, como así también, la asimetría de recursos que existe entre países demandantes y productores.
Las normas faltantes
Una necesidad es el dictado de una nueva «Ley de los Minerales Estratégicos» – que ya goza de antecedente normativo en nuestro tesauro nacional –, con lineamientos estratégicos consensuados a partir de la relevancia geopolítica de estos minerales y el impacto local de su desarrollo.
Una norma que reparta (y coordine) las responsabilidades provinciales y facultades federales para regular toda actividad extractiva mineral, priorizando las de evaluación ambiental con proyección al mediano y largo plazo.
Conclusiones
Siempre es conveniente aumentar y diversificar las ofertas productivas de todo país, especialmente aquellas destinadas al intercambio global, por lo que concretar la explotación racional y provechosa del litio, y seguidamente la del cobre, en el escenario de una creciente demanda por la transición energética mundial hacia una nueva matriz, no abriga mayores discusiones como meta global, sí en cambio, merecen muchas discusiones sus formas, «externalidades» y consecuencias socio-económicas.
En Argentina, el potencial geológico-minero se encuentra subaprovechado con respecto a otros países de la región. La ventaja es despegar aprovechando esas experiencias y sus evaluaciones [Chile, Perú]. Una consecuencia positiva a nivel local, es que las provincias cordilleranas potencial o efectivamente productoras de minerales procurados hoy, podrían balancear su desarrollo con la zona central del país [pampa húmeda], más densamente evolucionada.
Dado que las inversiones mineras tienen un periodo de maduración más prolongados, usualmente exceden varios ciclos de gobiernos, es por ello que es conveniente y necesario un consenso de las amplias mayorías, y no la imposición de un régimen con una mayoría mínima y circunstancial para un cuadro legal específico (deseablemente progresivo). Un marco que de cierta estabilidad y condiciones de previsibilidad fiscal y cambiaria, pero que asegure beneficios para la sociedad, el Estado argentino y el provincial. Para esto último, en la experiencia internacional, se destacan los convenios de explotación atados a resultados operativos.
La flexibilidad en las normas y su progresividad conforme a resultados, es benéfico para las partes y por eso más estable en el tiempo. Por el mismo motivo, plazos tan largos como 30 años, no suelen ser efectivos en la experiencia mundial, las condiciones económicas y tecnológicas pueden variar en ese periodo, como también los escenarios geopolíticos. Un acortamiento suena más realista y razonable, una década garantizada puede ser la alternativa a lo contemplado actualmente.
La sinergia que se puede producir si hay un concurso de inversión público-privada para infraestructura regional [transporte, energía], repercutiría positivamente en otros sectores productivos y de servicios. Nótese que si bien el dominio de los RR.NN. es de las provincias, éstas no poseen recursos para implementar políticas de ciencia y tecnología, que son claves para el desarrollo.
Cualquier arreglo institucional exige entender las condiciones locales y el involucramiento comunitario [participación pública], como expresamos más arriba. Nosotros creemos que la acción de las instituciones y el respeto de las reglas establecidas entre los actores involucrados, es llave de éxito, no en las soluciones unívocas desde el Estado y menos desde el mercado.
Para nuestro anhelo de aprovechar esta oportunidad histórica de re-lanzar el desarrollo del país, se impone una revisión total del marco normativo actual (reciente), respecto al esquema tributario y en materia de inversiones. No hacerlo, es someterse al neocolonialismo anglosajón en proceso.Tengamos por último presente, que se trata de recursos minerales no renovables, por lo que su explotación irresponsable, sin beneficios acumulables, es doblemente injusto para las generaciones futuras, ya que no gozarán de beneficios del activo y deberán lidiar con los pasivos.
